2023/03 Concesiones realizadas mediante peaje en sombra, 2014-2021

    La Cámara de Comptos ha publicado un informe sobre la situación de las concesiones que el Gobierno de Navarra ha realizado a través del peaje en sombra: Autovía del Camino, Autovía del Pirineo y Zonas Regables del Canal de Navarra.

El trabajo lo solicitó el Parlamento de Navarra a instancias del grupo parlamentario de Geroa Bai. El alcance del mismo ha consistido en analizar la situación de las concesiones de obra pública en régimen de peaje en la sombra; verificar el control de las concesiones por parte de la Administración Foral; y revisar el reflejo de dichas concesiones en las cuentas generales de Navarra, así como el efecto de las mismas en el endeudamiento y futuros presupuestos.

En 2014, la Cámara de Comptos publicó un informe que analizó el periodo entre el inicio de la concesión y finales del ejercicio de 2013. El actual tiene un ámbito temporal desde 2014 hasta 2021.

El peaje en sombra es una fórmula de colaboración público-privada a través de un contrato de concesión de obra a largo plazo. La empresa privada construye, financia y explota la infraestructura y el sector público abona una retribución ligada al número de usuarios. Finalizado el periodo de concesión, la obra revierte a la Administración.

El informe señala que el precio final de la construcción de la Autovía del Camino fue 390 millones. El de la primera fase de las zonas regables del Canal de Navarra, 170 millones. En cuanto a la Autovía del Pirineo, no se aprobó el precio final; su presupuesto era 271 millones. Y en la ampliación de la primera fase del Canal, en construcción, se han gastado 158 millones.

Hasta diciembre de 2021, el Gobierno de Navarra ha pagado 604 millones por el canon de la Autovía del Camino. En la Autovía del Pirineo se ha gastado hasta esa fecha 160 millones. En la primera fase de las zonas regables del Canal de Navarra, 170 millones. Y por la ampliación se han pagado 35 millones. Por tanto, el gasto originado por estas concesiones mediante peaje en sombra hasta finales de 2021 suma 969 millones.

Por lo que se refiere a las autovías, las estimaciones de tráfico incluidas en el modelo financiero fueron superiores al tráfico real, especialmente en el caso de la Autovía del Pirineo. Esto ha repercutido en un menor pago de canon.

La memoria de las cuentas generales de Navarra a 31 de diciembre de 2021 ha previsto un gasto futuro de 1.643 millones. No obstante, esa estimación no se ha elaborado de acuerdo a un cálculo actualizado.

Autovía del Camino

La concesión de la Autovía del Camino data de 2002. El Gobierno de Navarra y la sociedad Autovía del Camino S.A. firmaron el contrato para la construcción, explotación y conservación de la vía para 30 años.

En 2016 hubo un acuerdo entre los accionistas de la sociedad a través del cual transmitieron a Infraestructure Panther, socio mayoritario, el resto de acciones. Un año después se produjo otra compraventa de acciones que convirtió a Galvantula S.L.U. accionista único de la sociedad.

La concesionaria ha presentado solicitud de reequilibrio de la concesión por los perjuicios causados por la crisis de la pandemia del Covid-19. Fue desestimada por el Gobierno de Navarra y presentó recurso ante el Tribunal Superior de Justicia de Navarra. Está pendiente de sentencia.

Autovía del Pirineo

El contrato de concesión se firmó en 2009. El objeto era la construcción de dos nuevos tramos de 16 kilómetros y conservación y explotación de tramos ya construidos, con un total de 45 kilómetros. La concesión se otorgó a la sociedad Autovía del Pirineo S.A.U. El plazo de concesión también es de 30 años. La autovía comenzó su plazo de explotación en enero de 2012.

También en el accionariado de la sociedad concesionaria ha habido cambios. Desde enero de 2020, el capital queda en manos de un único accionista: la sociedad Iridiun Hermes Roads S.L.

La longitud de la autovía fue objeto de recurso en vía judicial. El contrato de concesión fijó una longitud de 46,097 kilómetros y no los 45,421 construidos. El Tribunal Supremo avaló la tesis de la concesionaria de tener en cuenta lo establecido en los pliegos. Como consecuencia, en 2017 el Gobierno de Navarra tuvo que pagarle alrededor de 400.000 euros por la diferencia de longitud desde el inicio de la concesión. Lógicamente esa es la longitud que se tiene en cuenta desde entonces.

También la concesionaria de la Autovía del Pirineo solicitó el reequilibrio de la concesión por las consecuencias de la pandemia. Tras ser desestimado por el Gobierno de Navarra, presentó recurso al Tribunal Superior de Justicia de Navarra. Lo ha desestimado por considerar no acreditada la ruptura de equilibrio del contrato, con 30 años de duración.

Zona regable del Canal de Navarra

El contrato de concesión para la construcción y explotación de la primera fase de la Zona Regable del Canal de Navarra se firmó en 2006. Se le otorgó a la Sociedad Concesionaria de la Zona Regable del Canal de Navarra S.A. Sus accionistas son, al 50 por ciento, Impact Navarra S.L.U. y la Sociedad General de Aguas de Barcelona S.A. La zona regable consta de 15 sectores o zonas de riesgo, con una previsión inicial de 23.610 hectáreas. La concesión se firmó para 30 años.

En 2014 se firmó el contrato de concesión con Aguas de Navarra, S.A. para la construcción y explotación de la ampliación de la primera fase. La zona consta de 15.000 hectáreas de riego.

La sociedad pública INTIA es la responsable de la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las obligaciones de las concesionarias, tanto en fase de construcción como de explotación.

El volumen consumido de agua ha sido inferior a las estimaciones incluidas en los modelos financieros. En la primera fase, el canon conjunto devengado ha sido un 18% menor al previsto; en la ampliación de dicha fase, un 68% inferior por el retraso en la finalización de la obra.

En 2021, la superficie regable de la primera fase sumaba 22.400 hectáreas, de las que un 91% cuenta con riego instalado.

La ampliación de la primera fase del Canal de Navarra está previsto que finalice a finales de este año.

Se han aprobado hasta ahora cinco reequilibrios del contrato de concesión de la ampliación de la primera fase. Eso ha originado la revisión y actualización del plan económico financiero. Su efecto ha supuesto incrementar casi un 50% las tarifas ofertadas.

A 31 de diciembre de 2021, la superficie en explotación de la ampliación de la primera fase suma 8.000 hectáreas, menos de la mitad de las previstas.

Complejidad de los contratos

En las conclusiones del informe, la Cámara de Comptos subraya también la complejidad técnica de este tipo de contratos. De hecho, el Gobierno de Navarra se ve obligado a pedir asesoramiento externo desde la propia elaboración de los pliegos hasta el análisis de las situaciones de reequilibrio financiero.

La prolongada duración de las concesiones obliga a realizar predicciones a largo plazo, con el riesgo de que se produzcan cambios que afecten a los citados planes de equilibrio financiero.

A la vista de todo ello, la Cámara de Comptos recomienda que, antes de realizar este tipo de concesiones, se hagan estudios de viabilidad que analicen las diferentes alternativas de financiación de infraestructuras públicas y justifiquen la propuesta. También pide que se elaboren planes económico-financieros fácilmente verificables, que eviten tener que externalizar la validación de los mismos.

El informe recomienda, asimismo, que antes de adjudicar este tipo de concesiones se solicite el tratamiento que recibirá a efectos de déficit y deuda. Y es que para la utilización de esta fórmula se han aducido las restricciones presupuestarias que limitaban ambas magnitudes. La Autovía del Camino y la ampliación de la primera fase del Canal de Navarra no computan a estos efectos. Sí lo hacen la Autovía del Pirineo y la primera fase del Canal de Navarra.

Por último, el informe recomienda que el Gobierno de Navarra nombre delegado en las sociedades concesionarias de las autovías para controlar mejor los aspectos financieros de dichas concesiones. El informe apunta que no lo ha hecho desde 2014.