Begoña Sesma Sánchez, catedrática de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Oviedo, es también la presidenta del Consejo Consultivo del Principado de Asturias. Ella ha sido la galardonada con el Premio Auditoría Pública al mejor artículo publicado en 2023 con ”La depuración de la contratación administrativa irregular: cauces y efectos”, publicado en el número 81 de la revista. El jurado considera que Begoña Sesma “aborda con orden y rigor una situación recurrente en las administraciones públicas, desenredando con claridad y solvencia una cuestión compleja”.
Lo primero, enhorabuena por el premio.
Muchas gracias, estoy muy agradecida y encantada de que la revista Auditoría Pública haya considerado que merecía este galardón.
¿De dónde le viene el interés en la contratación irregular?
Yo soy presidenta del Consejo Consultivo del Principado de Asturias, donde tenemos conocimiento de muchos expedientes de contratación irregular. Así que me animé a ordenar mis ideas, visto además el panorama conflictivo entre unos órganos consultivos y otros, con distintos puntos de vista.
La contratación irregular es un aspecto recurrente en los informes de las instituciones de control externo.
Sí, porque las administraciones públicas con demasiada frecuencia contratan de manera irregular: sin contrato, con fraccionamientos, modificaciones, prórrogas…
El panorama de la contratación irregular variará según el nivel administrativo…
Claro, no es lo mismo un ayuntamiento pequeño que uno grande, el nivel autonómico o el estatal. Dicho panorama es directamente proporcional al tamaño de la administración. En el ámbito local vemos, sobre todo, contratación menor irregular que se depura vía reconocimiento extrajudicial de créditos. En el autonómico hay menos contratación verbal, aunque muchos supuestos de prórrogas indebidas. Se ven contratos cuya vigencia ha finalizado que se mantienen. Puede ser con causa justificada, por problemas en los pliegos o recursos, o por pura estrategia porque a la administración le resulta más barato seguir con el contratista antiguo que licitar un nuevo contrato. El ámbito estatal lo conozco menos, sobre todo a través de los informes del Tribunal de Cuentas.
En su artículo defiende que “si hay nulidad radical, no es razonable que el contratista perciba el importe íntegro”. Sugiere que, en esos casos, se reste el beneficio industrial.
Es un tema en el que no nos ponemos de acuerdo los órganos consultivos al dictaminar las revisiones de oficio. Unos son partidarios de descontar el beneficio industrial y los gastos generales. En el caso del Consejo Consultivo de Asturias, resolvemos ad casum. Si percibimos que no hubo mala fe del contratista, que no existió propósito de sustraer la contratación a los principios generales de la contratación pública, no somos partidarios de descontar el beneficio industrial y los gastos generales. Sí somos firmes, y discrepamos a veces con el Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el abono de los intereses de demora. Creemos que un contrato nulo no puede devengar intereses de demora. Hasta que no se resuelva el procedimiento de revisión de oficio, no empezarían a devengarse los intereses de demora en el caso de que la administración no pagara.
Respecto al reconocimiento extrajudicial de créditos, vía para pagar una obligación sin crédito presupuestario, dice que “se ha generalizado para otras obligaciones con irregularidades como la no licitación o los reparos suspensivos”.
El Tribunal de Cuentas hizo un informe muy bueno que identificaba este problema. Efectivamente, el reconocimiento extrajudicial de créditos es un mecanismo presupuestario previsto para resolver contratos sin crédito presupuestario. ¿Qué ha ocurrido? Que se ha generalizado para pagar todo tipo de irregularidades.
Cita también la revisión de oficio de la contratación irregular, destacando que debe hacerse de manera restrictiva.
A raíz de unas jornadas en Canarias tuve conocimiento de que muchos contratos sanitarios irregulares, verbales o con expediente incompleto se resolvían a través de esta vía. Lo que debía ser un procedimiento excepcional se ha convertido en mecánica ordinaria para blanquear la contratación irregular. Incluso se ha generalizado la frase: “Te pago con una revisión de oficio”. El Consejo Consultivo de Canarias llegó a considerar fraude de ley acudir a la revisión de oficio para depurar toda la contratación irregular. En este sentido, el Consejo de Estado ha ido modificando su criterio desde 2020. Ahora es partidario de reconducir muchas revisiones de oficio a supuestos de responsabilidad contractual. Nadie puede negar que hay un vínculo contractual de hecho cuando el contratista sigue ejecutando el mismo contrato. Pero para el Consejo de Estado eso debe depurarse vía responsabilidad contractual, no a través de la revisión de oficio.